Paczolay Péter beszéde a XLIV. Kecskeméti Jogásznap alkalmából 2012. február 3-án

 

Bruno Genevois, a francia Államtanács előadó bírája 1978-ban a nevezetes Cohn-Bendit-ügyben az alábbiak szerint értelmezte a tagállami és a közösségi bírói fórumok közötti kapcsolatot: „Az Európai Közösség szintjén nem lehetséges sem a bírói kormányzás, sem a bírák háborúskodása. Az Európai Közösség a bírák dialógusának terepe kell legyen.” A magyar viszonyokra adaptálva, mindez azt jelenti, hogy az új alkotmány védelme és az átalakított bírói igazságszolgáltatás sikere nagyban áll vagy bukik az Alkotmánybíróság és a Kúria, az alkotmánybírák és a bírák közötti párbeszéd kialakításán, e dialógus tartalmán és hatékonyságán.

A 2011. április 25-én elfogadott Alaptörvény és az annak alapján 2011. november 14-én megalkotott 2011. évi CLI. sarkalatos törvény új irányt szabott a magyar alkotmánybíráskodásnak. Az alkotmányozó és nyomában a jogalkotó ugyanis alapvetően megváltoztatta az Alkotmánybíróság hatáskörében huszonkét évig fennálló hangsúlyokat. Az Alkotmánybíróság tevékenységében eddig jellegadó, a populáris akcióval megerősített jogszabályok utólagos absztrakt alkotmányossági vizsgálata megváltozott oly módon, hogy az eljárás kezdeményezésére jogosult indítványozói kört a jogalkotó leszűkítette. De ezzel egyidejűleg a „valódi” alkotmányjogi panasz létrehozásával szélesre nyitotta az egyéni alapjogvédelem előtti lehetőségeket. Ugyanakkor itt is meg kell említeni azt, hogy a jogalkotó továbbra is fenntartotta a 2010 végén elfogadott hatáskörcsökkentést, ami indokolatlan szűkítése az alkotmányossági felülvizsgálatnak.

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése d) pontjában megállapított hatáskörében alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja a bírói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját és megsemmisíti az Alaptörvénnyel ellentétes bírói döntést [24. cikk (3) bekezdés b) pont]. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróságról szóló sarkalatos törvény annak az érintett személynek biztosítja az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségét, akinek az ügy érdemében hozott vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az Alaptörvényben biztosított jogát sérti (Abtv. 27. §). A szabályozást végül az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiről szóló 2011. december 31. napján, az Alaptörvénynek megfelelő eljárásban elfogadott törvény is megerősíti (22. cikk).

A sarkalatos törvény e mellett megtartotta az eddigiekben már megismert alkotmányjogi panasz intézményét, sőt, az úgynevezett „közvetlen” panasz bevezetésével megteremtette annak a lehetőségét is, hogy kivételes esetben benyújtható legyen alkotmányjogi panasz jogszabály alkotmányellenességének megállapítására, ha a jogsérelem az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán, bírói eljárás nélkül következett be.

Bár a joggyakorlatra vár az „Alaptörvényben biztosított jog”, a „jogsérelem”, az egyedi ügyben való érintettség, avagy „az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés” fogalmának értelmezése, de összességében mindenképpen elmondható, hogy az Alaptörvényben biztosított jogok a jövőben közjogi alanyi jogként érvényesíthetőek a peres eljárásokban.

Várható, hogy az Alkotmánybíróság megterhelése jelentősen növekedni fog. Az Alaptörvény védelme egyrészt hatékonyságot, a (természetes vagy jogi) személyek jogainak védelme másrészt tömegességet kíván. Egyrészt követelmény, hogy bárki, aki az alapjogai megsértését állítja, közvetlenül Alkotmánybírósághoz fordulhasson orvoslásért, másrészt követelmény, hogy az Alkotmánybíróság minden ügyet, amivel hozzá fordultak, belátható időn belül döntsön el.

Az Alkotmánybíróság megújított szervezeti keretei, és új eljárási rendje is ennek a célnak alárendelten került kialakításra: megtartva az összes alkotmánybírót magában foglaló teljes ülés hatásköri és döntési primátusát, döntéshozó szervként működnek és az Alkotmánybíróság nevében hozzák döntéseiket az egyes bírák, illetve az öttagú tanácsok. E mellett az Alkotmánybíróság főtitkára a befogadhatóság előzetes formai vizsgálata révén maga is hozzájárul ahhoz, hogy az alkotmánybírák az eljárások érdemi részére, az indítványok érdemi befogadásának vizsgálatára és az ügyek érdemi eldöntésére koncentrálhassanak.

A hatékonyság és a tömegesség igénye befolyásolta az új eljárási rend sajátosságait is. Ezek közül a legfontosabbakat ismertetem a továbbiakban:

Az Alkotmánybíróság számára lehetségessé kell tenni, hogy a panaszbeadványokat előzetesen szűrje meg. A szűrés értelmét és létjogosultságát az a gyakorlati tapasztalat adja, hogy egyrészt nem minden beadvány minősül indítványnak, másrészt nem minden üggyé vált indítvány megoldása kíván azonos erőfeszítést az Alkotmánybíróságtól. Hangsúlyozni kell: a szűrés nem jelentheti azt, hogy beadvány alkotmánybírósági elbírálás nélkül marad. Egyáltalán nem arról van szó, hogy az Alkotmánybíróság önkényesen válogat az ügyek közül, melyikről dönt, melyikről nem. De abban az értelemben mindenképpen válogat, hogy melyikről, milyen összetételben és eljárásban kell döntenie.

Az új eljárás sajátossága az ügyvédkényszer bevezetése. Bár az Alkotmánybíróság eljárása illetékmentes, ugyanakkor az abban résztvevők maguk viselik az eljárással kapcsolatosan felmerülő költségeiket. Meg kell jegyezni azt is, hogy a sarkalatos törvény nem rendelkezik arról, hogy a kötelező jogi képviselet a jogi segítségnyújtásról szóló törvény keretében is biztosítható lenne; nem tartalmaz más szabályt sem arra az esetre sem, ha a panaszt benyújtani kívánó személy az életkörülményei, anyagi helyzete következtében a kötelező jogi képviselet költségeit nem tudja megelőlegezni vagy viselni. A későbbiekben azonban ezt a mulasztást kezelni kell.

A szabályozás fontos újdonsága a kontradiktórius eljárás egyes elemeinek beemelése az alkotmánybírósági panasz eljárásokba. E szerint az indítványozó és az alapperbeli ellenérdekű fél véleményének kifejtésével írásban, szóban, de bizonyos előfeltételek fennállása esetén akár nyilvános meghallgatás keretében is résztvevője lehet az eljárásnak. Alkotmányjogi panaszok esetében az alkotmánybírósági eljárás megindítására nyitva álló határidő elmulasztása igazolási kérelemmel kimenthető. Fontos garanciális szabályként jelennek meg az adatnyilvánosságra vonatkozó rendelkezések, azaz az indítványozó és az alapperbeli ellenérdekű fél iratbetekintési jogával élve követheti az eljárás menetét. Garanciális szabály továbbá az is, hogy az Alkotmánybíróság egyes hatásköreit az Alaptörvény és a sarkalatos törvény rendelkezései folytán egészében, a rendes bírósági eljárásokhoz kapcsolódó hatásköreit pedig Ügyrendje alapján az eljárás bizonyos szakaszaiban határidőhöz kötötten gyakorolja. Végül a sarkalatos törvény — Ügyrendjének részletszabályai mellett — kizárási szabályokat fogalmaz meg a döntéshozatalban részt vevő bírákkal szemben, amelyek alkalmazását az indítványozó is kezdeményezheti.

Az Alkotmánybíróság a panaszindítványban foglaltak alapján jár el. Ám nem érvényesül indítványhoz kötöttség abban a tekintetben, hogy a megállapított alaptörvény-ellenesség következményeit miként vonja le: az indítványban foglaltak ellenére, ha az alaptörvény-ellenesség nem a támadott bírói döntésre, hanem a bíró által alkalmazott jogszabályra vezethető vissza, úgy az Alkotmánybíróság az utóbbi megsemmisítésével állítja helyre az alkotmányos helyzetet.

Az eddig is ismert alkotmányjogi panasz eljárás középpontjában közvetlenül a jogszabály, annak elvont értelme áll, a bírói döntés felülvizsgálatakor pedig a jogszabálynak a gyakorlatban tulajdonított konkrét tartalma az alkotmányossági vizsgálat tárgya. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény és a jogszabály egymásra vonatkoztatott értelmezését végzi el, a bírónak ezzel szemben a tényállás és a jogszabály egymásra vonatkoztatása az Alaptörvényben rögzített feladata. Ezért nem verseng egymással az alkotmánybírósági és a bírói jogértelmezés.

Ehelyütt is szükségesnek tartom kiemelni, hogy a bírák mondhatni aktivista kezdeményezésének eredményeként született meg az a hatáskört értelmező határozat, amely lehetőséget teremtett a bírák számára, hogy a folyamatban lévő perekben alkalmazandó jogszabály vonatkozásában csak alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék az Alkotmánybíróság előtt, amennyiben annak alkotmányellenessége már megállapítást nyert. Ezen határozatában azt is kimondta a testület, hogy az eljárást kezdeményező bírói indítványnak közvetlenül el kell jutnia az Alkotmánybírósághoz, azaz a peres eljárást felfüggesztő végzés ellen nincs helye jogorvoslatnak.

A bírák és az Alkotmánybíróság ezen jogfejlesztő együttműködésének eredménye immár megjelenik az Alkotmánybíróságról szóló sarkalatos törvényben és a polgári perrendtartás 155/B. §-ában.

E fontos kitérő után folytatva a sarkalatos törvény legfontosabb sajátosságainak ismertetését:

A törvény lehetőséget ad mind a bírói eljárásban hozott jogerős döntés végrehajtásának felfüggesztésére, mind a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény hatályba lépését felfüggesztő úgynevezett ideiglenes intézkedés meghozatalára.

Az előbbi esetben elsődlegesen a bíróság döntésén múlik az alkotmányjogi panaszban támadott döntés végrehajtásának felfüggesztése, bár ilyen tartalmú döntés meghozatalára a bírót — bizonyos körülmények között — az Alkotmánybíróság is felhívhatja. Régi igény teljesül azzal, hogy ha a vizsgálata során az alaptörvény-ellenesség fennállása valószínűsíthető, akkor az Alkotmánybíróság kivételesen a kihirdetett, de hatályba nem lépett jogszabály hatálybalépését is felfüggesztheti, amennyiben súlyos és helyrehozhatatlan kár vagy hátrány elkerülése, az Alaptörvény vagy a jogbiztonság védelme érdekében azonnali intézkedésre van szükség.

Összevetve tehát az Alkotmánybíróság korábbi hatásköreit a valódi alkotmányjogi panasz eljárás sajátosságaival az alábbi megállapítások tehetők:

– az indítványozó szerint: actio popularis esetében bárki, konkrét érintettség vagy érdekeltség hiányában, személyes jogvédelem iránti igény nélkül is kezdeményezhette az Alkotmánybíróság eljárását; panasz esetében arra csak az „érintett” személy jogosult (illetve speciális esetben az ügyész);

– az eljárás tárgya szerint: actio popularis, a régi panasz, és a bírói kezdeményezések esetében a vizsgálat tárgyát csak a norma képezte — nem ide sorolva a konkrét normakontroll eljárásoknál lehetővé tett „alkalmazás kizárására” irányuló indítványokat, a valódi panasznál a vizsgálat tárgya a bírói döntés (is);

– az eljárás szerint: actio popularis esetén absztrakt normakontrollt végez a testület, amely kifejezetten nem jogorvoslat, az indítványozó csak az eljárás megindítója, de az ügynek nem ura, eljárási jogai nincsenek, az eljárás írásbeli és nem nyilvános; valódi panasznál – jóllehet az eljárás változatlanul nem nyilvános, és az iratok alapján döntenek – a panasz benyújtóját megilletik bizonyos jogosultságok,

– a szankció szerint: a norma megsemmisítése, kivételesen alkalmazási tilalom meghatározása; valódi panasznál a norma és/vagy a bírói döntés megsemmisítése.

Mint látható, az új hatásköri katalógus és abban az alkotmányjogi panasz eljárás eltávolítja az Alkotmánybíróságot a napi politikai küzdelmet folytató jogalkotótól, viszont közelebb hozza a depolitizált, semlegességét és állandóságát értékként őrző bírói hatalmi ághoz. Ez a „közeledés” reményeim szerint megjelenik majd a bírói fórumok joggyakorlatának alakításában, de napi szintű együttműködést is feltételez.

Nemzetközi tapasztalatokkal is igazolható, ezért kár is tagadni, hogy az alkotmánybíróságok európai megjelenése, a rendes bíróságokkal való együttműködés főként a kezdeti időszakban szinte sehol sem volt zavartalan. Tapasztalható volt mindez a Német Szövetségi Köztársaságban a múlt század ’60-a és ’70-es éveiben éppen úgy mint Csehországban vagy 2010-ben Franciaországban, az Alkotmánytanács hatáskörbővítése kapcsán.

Mindenhol nagyban segítette a megoldást a hatásköri szabályok pontos rögzítése. Hatékony és tartós együttműködés azonban csak a presztízs-szempontok félre tétele után, a bírói fórumok egymás közötti párbeszédének kialakulása és fenntartása révén jöhetett létre.

„Az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetése az Alkotmány értelmezésén keresztül annak védelme, az Alkotmány rendelkezéseinek érvényre juttatása, akár egyedi jogvitákban is. Alkotmányos és ezért alkalmazandó jogszabály az, amely összhangban van az Alkotmány rendelkezéseivel, tartalmával. Alkotmánybíráskodás nélkül az Alkotmány puszta deklaráció maradna, a jogállamiság elve írott malaszt. Az Alkotmány alkotmánybírósági értelmezési monopóliuma azonban nem jelenti egyúttal az alkalmazás monopóliumát is.” — vallotta az Alkotmánybíróság egy nem is olyan régen meghozott határozatában.

Hitem szerint mindez az Alaptörvénnyel összefüggésben is igaz: az Alaptörvényben biztosított jogok, az Alaptörvényben rejlő értékek csak akkor válhatnak élővé, amennyiben azt a bíróságok alkalmazzák, és megfelelő tartalommal alkalmazzák az egyedi jogviták eldöntésekor. Mert az emberi méltóság védelméhez való jog tartalma ugyanaz a közjogi és a magánjogi viszonyok között, az állami közhatalom nem bújhat tulajdonosi pozíciója mögé gátolva ezzel a politikai alapjogok érvényre juttatását, és nem létezhet gyülekezéshez való jog kétféle tartalommal aszerint, hogy a közterületi rendezvényen történteket az Alkotmánybíróság vagy a közigazgatási bíró ítéli meg.

Nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróság is különös gondossággal, a nemzetközi tapasztalatok figyelembe vétele mellett, egyfajta önmegtartóztatással kell közelítsen az értéket képviselő bírói gyakorlathoz. Egyértelmű, hogy az Alaptörvény érvényre juttatása sem követelheti meg a magánjogi dogmatika, a büntetőjogi ítélkezési gyakorlat, de az alkotmánybíráskodáshoz talán legközelebb álló közigazgatási bíráskodás hagyományainak teljes „alkotmányjogiasítását”. Különösen a magánjogi jogviták esetében tűnik bonyolultnak az alkotmányossági vizsgálat irányának meghatározása. Mivel a magánjogi jogviszony alanyai személyek, ebben a konstrukcióban az Alkotmánybíróság elé citált alapjogi konfliktust részben a személyek egymással szembeni igénye, részben pedig az állam alapjogok biztosításával kapcsolatos kötelezettsége jelenti. A nehézséget az adja, hogy a „háromszög” vagy „Drittwirkung konstellációkban” nem csak arról van szó, hogy az alapjogok megfelelő védelmet nyújtanak-e az állami beavatkozással szemben, hanem felmerül az a kérdés is, hogy az állam köteles-e biztosítani az alapjogok érvényesülését a magánszemélyek egymás közötti viszonyaiban. A kérdés alkotmánybírósági megválaszolása kettős kihívást jelent: úgy kell átértékelni az alapjogok rendeltetését és megoldani az alapjogi konfliktust, hogy eközben a lehető legkevésbé sérüljön a magánjogi dogmatika.

Jogágaktól függetlenül, tágabb perspektívában is nagy kihívást jelent az Alkotmánybíróság számára a konkrét bírósági ítéletek alkotmányossági felülvizsgálata. Természetesen általánosságban igaz, hogy minden „önkényes”, avagy a tényektől elrugaszkodó, megalapozatlan bírói döntés alaptörvény-ellenes. Mindazonáltal az „önkényes” bírói döntés önkényességének és ily módon alaptörvény-ellenességének megítélése a bíróság által megállapított tényállás helyességének felülvizsgálatát is jelentené, amely az Alaptörvény értelmében a bírói igazságszolgáltatás keretei között megoldandó feladat volt és maradt. Ebben a tekintetben tehát fontos és egyben kényes kötelezettség annak a szűk mezsgyének a megtalálása, amely még éppen megtartja az alkotmánybírósági döntést az Alaptörvényben rendelt hatáskör keretei között.

Reményeim szerint az eddigiekből egyértelműen érzékelhető, hogy az Alkotmánybíróság új hatásköreinek gyakorlása nem járhat a bírák jogviták eldöntésében fennálló autonómiájának csorbításával, de tagadhatatlan, hogy nagyfokú együttműködést követel a bíróságoktól is. Szükséges, hogy a bírák az Alaptörvényben biztosított jogokat felismerjék az egyedi ügyekben, és e jogokat az Alkotmánybíróság által azoknak tulajdonított tartalom ismeretében juttassák érvényre a jogviták megoldása során. Mivel az Alaptörvényben biztosított jogok érvényesítésére irányuló igény elsődlegesen a bírák előtt merül fel, ezért a bírói jogalkalmazás értelemszerűen az alkotmánybírósági gyakorlatot is befolyásoló tényezővé válik majd. Ez az a kölcsönösség, amely a korábbiakban már említett és a kétfajta jogértelmező tevékenység eltérő viszonyítási pontjain kívül kizárja a bíróságok közötti „versengő értelmezés”, a joggyakorlatban megjelenő és végül az intézmények között fennálló érdekkonfliktus, a presztízs-háború kialakulását.

Az Alkotmánybíróság és a bíróságok egyebekben napi szinten is segíthetik egymás munkáját. Az Alkotmánybíróságról szóló sarkalatos törvény továbbra is fenntartja a bírói kezdeményezés lehetőségét arra az esetre, amikor az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását is kezdeményezheti.

A sarkalatos törvény több ponton is munkakapcsolatot feltételez az intézmények között. A „valódi” alkotmányjogi panasz eljárás esetében a panaszindítványt az első fokú bíróságon kell benyújtani. Az első fokú bíróság az iratok megküldése mellett dönt a támadott jogerős ítélet végrehajtásának felfüggesztéséről. Az előadó alkotmánybíró iratok beszerzése és egyéb megkeresések, az ügyre vonatkozó folyamatos és kölcsönös tájékoztatás révén mondhatni munkakapcsolatban áll a bíróval. Az alkotmányossági eljárás során — meghatározott feltételek fennállása esetén — az Alkotmánybíróság határozattal hívhatja fel a bírót a jogerős ítélet végrehajtásának felfüggesztésére. Az Alkotmánybíróság és a Kúria egyeztetése nem nélkülözhető az alapjogvédelem és a rendkívüli jogorvoslat logikus és hatékony sorrendjének megállapíthatósága érdekében. Számos olyan kérdés merül fel tehát, amely jelenleg még rendezésre vár, de amely mindenképpen összeköti és együttműködésre kell késztesse a bíróságokat.

Tisztelt Elnök úr, Elnök Asszony, tisztelt Kollégák!

A magyar Alkotmánybíróság megváltozott hatásköreivel felzárkózik a valódi alkotmányjogi panaszt gyakorló bíróságokhoz. 2012 – bár több hatáskör és az elmúlt húszéves értelmezési gyakorlat folytonossága sok tekintetben megmarad – vitathatatlanul egy új Alkotmánybíróság kezdetét jelenti.

Jean-Marc Sauvé, a francia közigazgatási legfelsőbb bíróság elnökhelyettese, praktikusan elnöke a következőkkel méltatja Bruno Genevoisnak a bírák közötti párbeszéd kialakítására irányuló munkásságát: „Ami a bírák közötti dialógust illeti, gyümölcsöző elképzelésnek bizonyult, de nem mindig volt olyan produktív, mint az elvárható lett volna. És még sincs más lehetőség, mint amit Bruno Genevois a Cohn-Bendit-ügyben felvázolt: ki kell tűzni a célt a párbeszéd megteremtésére, és szívós kitartással kell munkálkodni e cél érdekében. A bírák közötti párbeszéd nem az a konstrukció, amely fegyverletételt, vagy lázadást jelenthetne”.

Tisztelt Kollégák,

köszönöm megtisztelő figyelmüket!

Kecskeméti Jogásznap, 2012. február 3.