Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke beszédet mondott az Országgyűlésben az új alkotmányról szóló javaslat vitájában

Tisztelt Ház!

Az alkotmányos jogállam megteremtése nem egyszeri döntés vagy egyetlen törvény kérdése, hanem folyamatosan megvalósítandó program, sőt küzdelem. A mégoly jól sikerült alkotmányok is nap, mint nap alkalmazott szabályaikon keresztül fejthetik ki hatásukat. Csak azok az alkotmányok valódi jogállami alkotmányok, amelyek normatív és előíró jellegűek, jogilag kikényszeríthetők, és tartalmaznak olyan alkotmányos eszközöket, mint a jogok katalógusa, a kormányzat jog alá rendelése, hatalommegosztás, független bíróság. Ezért az alkotmányok és a bennük foglalt szabályok védelemre szorulnak, és mondhatjuk, hogy minél értékesebb egy alkotmány, annál inkább szüksége van, de méltó is a bírói védelemre. A most hatályos alkotmány nemzetközileg is elismerten magas szintű védelméhez hasonlóan az új alaptörvény is igényli majd az érvényesülését biztosító hatékony megoldásokat.

Az alkotmányvédelem legfőbb szerve az Alkotmánybíróság, az elmúlt 21 év tapasztalatát e tekintetben az új alkotmány tervezete sem kérdőjelezi meg. Az alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését és egységes, a mindennapokat meghatározó gyakorlattá válását hosszú távon csak hatékony alkotmánybíráskodás mellett várhatjuk. E nélkül az alkotmány csupán írott malaszt marad. Az alkotmánybíráskodás feltételeinek meghatározása tehát az alkotmányozás egyik sarokköve.

A Fidesz-KDNP által benyújtott alkotmánytervezet 24. cikke egy olyan Alkotmánybíróság koncepcióját vázolja föl, amely megvalósulása esetén jelentősen el fog térni az elmúlt 21 év magyar alkotmánybíráskodásától. Ez a hatáskörök átrendezését jelenti, mondhatni egyfajta új egyensúly létrehozását a csökkenő és megszűnő, illetve a kiszélesedő hatáskörök között. Az új szabályozás akkor lehet értékes, ha erősíti és nem gyengíti az alkotmánybíráskodást. Amennyiben a korábbiakhoz képest közelebb hozza az alkotmány rendelkezéseit a polgárokhoz, és élővé teszi az alaptörvény rendelkezéseit. A konkrét javaslatokat a fentiek fényében annak figyelembevételével kell értékelnünk, hogy azok megvalósulása mennyire járulna hozzá az eredményes, vagyis az alkotmányt érvényesíteni képes alkotmánybíráskodáshoz.

 A magyar Alkotmánybíróság hatáskörével kapcsolatban jelenleg az egyik legnagyobb probléma az, hogy e hatáskörök – a többi központi állami szervtől eltérően – nem az Alkotmányban szerepelnek, hanem az Alkotmánybíróságról szóló törvényben. Ennek történeti okai vannak. 1989-ben úgynevezett „alkotmányerejű törvényben” szabályozták a testület hatáskörét, működését és szervezetét. Ezt a jogforrási kategóriát egy 1990. évi alkotmánymódosítás megszüntette. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény ugyan megmaradt minősített többséget kívánó törvénynek, de ez mégsem alkotmányos rangú jogszabály.

Az Alkotmánybíróság másfél évtizede folyamatosan megfogalmazott igényét teljesíti a tervezet azzal, hogy a testület hatásköreit maga az alkotmány sorolja fel, és nemcsak az Alkotmánybíróságról szóló törvény. Ugyanakkor a felsorolás megfogalmazásai módosításra szorulnak.

Az előzetes normakontrollnak több típusát kipróbálta már az elmúlt húsz évben a magyar alkotmányos rend. Érdekesség, hogy az előzetes alkotmányvédelem gondolata először Kossuth Lajosnak az 1850-es években megfogalmazott alkotmánytervezetében jelent meg. A sérthetetlen és örökös „jogok biztosítása tekintetéből egy alkotmányőrszék leszen felállítandó, melly a törvények kihirdetése előtt azokat alkotmányos szempontból átnézi s kijelenti, alkotmányosak e vagy nem? Semmi törvény nem hirdettethetik ki a nélkül, hogy ezen magas bírói hatóság kijelentené, hogy semmi sincs benne, a mi az alkotmánnyal ellenkezik. Az alkotmányellenesnek ítélt törvény kihirdetés nélkül s az alkotmányellenes pont kijelölésével a törvényhozáshoz visza küldetik.”

Az alkotmányozó döntése, hogy milyen tárgyban és milyen indítványozók számára teszi lehetővé az előzetes normakontroll kezdeményezését. A mostani javaslat kiegészítéseként egyrészt hozzátenném: érdemes átgondolni a nemzetközi szerződések előzetes vizsgálatának hatáskörét, hogy meghatározott nemzetközi szerződések esetében kötelező legyen az előzetes kontroll. Másrészt hangsúlyoznám, hogy az előzetes alkotmányossági vizsgálat bármely sikeres szabályozása esetén sem helyettesítheti az utólagos normakontroll alkotmányvédő szerepét.

Az Alkotmánybíróság hatásköreire vonatkozó rendelkezések között mindennél figyelmesebben kell tehát átgondolni és értékelni a jogszabályok utólagos alkotmányossági vizsgálatára irányuló tervezett szabályozást. A hatályos Alkotmányból fakadó hatáskör alapján az eljárás megindítása „törvényben meghatározott esetekben bárki” számára nyitva áll (actio popularis).

A magyar Alkotmánybíróságról elterjedt az a vélemény, hogy nemzetközi összehasonlításban is az egyik legszélesebb hatáskörrel rendelkező testület. Ez az állítás túlzás, és figyelmen kívül hagyja azt, hogy a testület hatalma nem összességében nagy, hanem inkább aránytalan. Ennek történeti okai vannak. Hatáskörének kialakításakor arra is tekintettel kellett lenni, hogy e testületnek egy ideig a régi, nem legitim parlament ellenőreként is kellett szolgálnia. Miután az alkotmánybíróságról szóló szabályozás kialakításakor, 1989 nyarán az akkori ellenzéki erők bizonytalanok voltak a demokrácia jövőjét illetően, garanciákat kerestek a majdani parlamenttel és kormánnyal szemben is. A magyar Alkotmánybíróság tevékenységének középpontjába a jogszabályok absztrakt alkotmányossági vizsgálata került, ráadásul bárki indítványára. Ezzel a szinte egyedülálló magyar megoldással a polgár is mintegy részesévé vált a régi jogrendszer átalakításának. Számos olyan alkotmánybírósági döntés született populáris akció nyomán, amelyek vagy az állami szervezetrendszert, de még inkább az alapvető emberi jogok szabályozását döntően befolyásolták. Ilyen állampolgári indítvány alapján került sor például a közigazgatási bíráskodás kialakítására Magyarországon, így szűnt meg a halálbüntetés, kerültek kialakításra az adatvédelem, a tulajdonjog vagy a véleménynyilvánítási szabadság alkotmányos elvei is.

Szakmai viták folytak, és az utóbbi hetekben felerősödtek, arról, hogy indokolt-e ennek a hatáskörnek a fenntartása, vagy akár a radikális megszüntetése is elfogadható lenne. Az egymással ütköző álláspontokat tiszteletben tartva, a félreértéseket elkerülendő hangsúlyozom: már korábban jeleztük, hogy egyértelműbb lenne a szabályozás, ha az Alkotmány nem rendelkezne az actio popularis lehetőségéről, az indítványozási jogkör meghatározását a törvényre hagyná, és jogi érdekhez kötné. A Javaslatban az elvont utólagos normakontroll helyett az egyedi jogsérelmekhez kötődő, de e téren a jogszabályok mellett a bírói döntésekre is kiterjedő alkotmányossági vizsgálat előtérbe kerülése szakmai előrelépést jelenthet és jobban depolitizálhatja az alkotmánybíráskodást. Az alkotmányjogi panasz hatáskörének szabályozása függvényében tartottuk megfontolandónak az általános indítványozási lehetőség korlátozását. Egyfelől azonban azoknak a természetes személyeknek, akik alkotmányban biztosított jogaik megsértését állítják, biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségét. Másfelől pedig azt is látni kell, hogy az alkotmány valamennyi rendelkezését érvényesíteni képes alkotmánybíráskodás nem nélkülözheti az utólagos absztrakt normakontrollt. Nagyon komoly lyukat jelentene az alkotmányvédelemben (pl. az államszervezeti szabályok vagy az eljárási követelmények tekintetében), ha ennek lehetőségét radikálisan szűkre szabja az alkotmányozó.

Az alkotmányjogi panasz szabályozása tekintetében arra hívom fel a figyelmet, hogy a hatályos szabályozás szerint az Alkotmánybíróság egyéni alapjogsérelmeket csak szűk körben orvosolhat. Az Alkotmánybíróságnak a bírói, jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának a vizsgálatára jelenleg nincs hatásköre. A magyar Alkotmánybíróság hatáskörének egyensúlyát épp az borítja föl, hogy amilyen túl tág lehetőségei vannak a magánszemélyeknek az absztrakt normakontroll indítványozására, oly szűk ez a lehetőség az egyedi, konkrét ügyben történő jogorvoslatra.

Az alapjogok még teljesebb érvényesülésére nyújt lehetőséget a „valódi” alkotmányjogi panasz bevezetése. Ennek alapján az Alkotmánybíróság a bíróságok határozatait kizárólag alkotmányossági szempontból vizsgálná: vagyis azt, hogy a rendes bíróságok az alapjogokat figyelembe véve hozták-e meg döntéseiket, tehát szó sem lehet arról, hogy az Alkotmánybíróság szuper-bíróság legyen. A javaslat jelenlegi megfogalmazása viszont nem teszi kellőképpen egyértelművé, hogy az alkotmányjogi panasz alapján pontosan milyen körben, és milyen indítványra járhat el az Alkotmánybíróság. A panasz alapján ugyanis – ha azt bírói döntés ellen nyújtották be – a testület mindenképp felülvizsgálja a bírói döntést. Az alkotmányjogi panasz egy másik, sajátos esetét is nevesíteni kellene azonban az alkotmányban. Előfordulhat, hogy valakinek jogszabály közvetlenül alkotmányba ütköző jogsérelmet okoz, de az alkotmányellenes jogszabály alapján bírói döntés nem születik, mert az érintett nem tanúsít például szándékosan jogellenes magatartást. Erre az esetre szükséges a bírói döntéstől független, de szigorúan személyes jogsérelemhez kötődő alkotmányos jogorvoslat lehetősége.

 Azt is fontos megállapítani, hogy az alkotmányjogi panasz hatáskörének tervezet szerinti bevezetése az Alkotmánybíróság szervezetére, működésére és eljárására vonatkozó változtatási igényeket vet fel, ez gondos, és az érintett bírósági szervezet bevonását is igénylő előkészítést tesz szükségessé. 

Tisztelt Ház!

A hatékony alkotmányvédelem megvalósulásának esélyét rendkívüli mértékben rontaná, ha az új alkotmány – az erre irányuló javaslatot elfogadva – fenntartaná az Alkotmánybíróság hatáskörének tavaly novemberben elfogadott csökkentését. Az alkotmánymódosítás előtt a magyar Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tekintetében megegyezett más európai országokban alkotmánybíróságként elismert szervezetekével. A jogszabályok utólagos felülvizsgálata során az alkotmánybíráskodásnak két fő követelménye van. Az egyik, hogy az alkotmánybírósági kontroll valamennyi jogszabályra kiterjedjen, azok szabályozási tárgyára tekintet nélkül. A másik, hogy az alkotmányellenesnek minősített jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisíthesse. A novemberi hatáskör-csökkentés Európában példátlan volt, fenntartása indokolatlan. Az új alaptörvény alapján az Alkotmánybíróság utólagos norma-felülvizsgálati jogosítványa meg kell, hogy feleljen ennek a két feltételnek. Bízunk abban, hogy az új alkotmány helyreállítja a minden jogszabályra kiterjedő normakontrollt. Az Alkotmánybíróság utólagos felülvizsgálati jogkörének visszaállítása ugyanis a magyar alkotmányos rend lényegi biztosítéka. E biztosíték nélkülözésének véglegesítése a költségvetési-pénzügyi törvények esetében ráadásul különösen fájóvá válhat akkor, amikor az alkotmányozás egyik céljaként éppen a gazdasági alkotmányosság hangsúlyosabbá tétele, közpénzügyi fejezet beiktatása fogalmazódik meg. 

Tisztelt Ház!

A leglényegesebb szervezeti kérdéseket az Alkotmánybíróság függetlenségének biztosítása érdekében továbbra is indokolt az Alkotmányban szabályozni. Az Alkotmányban kell rendelkezni az Alkotmánybíróság tagjairól. Szintén az Alkotmányban kell rögzíteni az alkotmánybírák jelölésének és megválasztásának legfontosabb szabályait. Mind a bírói függetlenséget, mind az Alkotmánybíróság intézményének stabilitását jobban szolgálja a tervezetben az alkotmánybírák megbízatási idejének 12 évre növelése az újraválasztás lehetőségének kizárása mellett, melyet a testület régóta szorgalmazott.

Az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat a hatályos jog szerint az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja, pontosabban állapítaná meg. Az Alkotmánybíróság törvényi kötelezettségének eleget téve az Országgyűlés elé terjesztette az ügyrendi törvény tervezetét, és szigorúan tartja magát a saját közlönyében közzétett ügyrend szabályaihoz. Az ügyrendet az Országgyűlés mind a mai napig nem fogadta el. A jövőben a garanciális ügyrendi jellegű szabályokat a kétharmados többséget igénylő Alkotmánybíróságról szóló törvényben, a részletszabályokat az Alkotmánybíróság által megállapított ügyrendben lenne célszerű szabályozni.

Végül nyomatékkal hangsúlyozom: anélkül, hogy az Alkotmánybíróság feladná azt a gyakorlatát, hogy nem részese a törvényhozásnak, az alkotmánybíráskodásra vonatkozó törvényjavaslat szakmai vitájában szeretnénk részt venni, tapasztalatainkat a törvényhozó tudomására hozni.

Tisztelt Ház!

Az új alkotmánynak a közös európai alkotmányos hagyományokba kell illeszkednie, mert ez a magyar nép és Európa iránti kettős elkötelezettség bizonyítéka és biztosítéka is egyben. Ha ilyen alkotmány születik 2011-ben Magyarországon, az megérdemli és igényli is majd a védelmet. Nem maradhatnak fehér foltok, ahol az alkotmányos rendelkezések érvényesítésének nincsen hatékony eszköze. Kérem ezért, fontolják meg az alkotmányvédelem jövőbeli eredményessége érdekében megfogalmazott észrevételeimet.

Felelősségteljes munkájukhoz bölcsességet és belátást kívánok!

Köszönöm, hogy meghallgattak.